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軍公教18%優惠存款變革評析

世新大學行政管理學系副教授 郭昱瑩 壹、軍公教18%優惠存款改革內容 陳水扁總統於國慶日當天表示,針對軍公教優惠存款利率改革目標,擬定退休金額度以原薪九成為上限,並將節省經費用於對弱勢團體的關懷與照顧,將資源有效運用,算是所得重分配,由於這項改革不涉及法律修改,將以行政命令方式實施。現今存款利率約2%,然軍公教人員退休金有18%的優惠存款利率,遭質疑不符合社會公平與正義,軍公教人員出現退休後不上班不負責公務,還可以領超過原來的薪水,違背社會公益原則。換言之,部份退休軍公教人員退休金所得替代率過高,所謂退休金的所得替代率,係指退休人員在退休後所領的退休金占退休前薪資所得之比率,目前OECD已開發國家中,所得替代率最高為80%,最低約為50%,平均值介於60%~70%,相對於我國勞工,「勞退新制」實施後,一般勞工工作滿30年後,退休所得替代率約為54%,然而,根據考試院銓敘部資料顯示,國內軍公教人員退休後的所得替代率將於民國99年達到最高峰,如依照目前新舊退撫制的規定,未來一般公務人員所得替代率將高達109.7%,主管階級則為98.8%,甚至有的中小學教師的所得替代率將高達130%。不過,銓敘部也表示,公務人員在職時如支領主管職務加給或較高專業加給者,其退休所得替代率可能在70%以下,甚至僅達60%左右。面對偏高的退休金所得替代率,且按銓敘部統計,目前享有18%優惠利率的退休人員(含中央、地方政府)共約37萬人,國庫為負擔軍公教優惠存款利率所造成的利息補貼,每年大概編列500億元,成為國家財政的一大負擔。因而銓敘部規劃的方案為: 1. 優惠存款利率18%,不作變動; 2. 退休所得替代率上限百分比擬定為90%,月退俸加上公保養老給付的優存利息,如果超過90%,銓敘部計畫降低適用18%優惠存款的額度; 3. 已辦理退休的公務員應一體適用。 銓敘部為避免產生「搶退潮」,所有退休公務員將一併追溯適用。由於軍公教人員18%優惠存款,是每兩年與台灣銀行簽一次約,新制實施後,已退休人員續約時將改用新規定,在職人員則立即適用。根據銓敘部估算,目前有三分之一公務人員、二分之一教職人員的退休所得替代率超過100%,新制實施後,至少有二十萬名公教人員將受到影響。而18%優惠存款利率的改革一旦實施,預期明年可節省兩百多億元的補貼,至民國104年達最高峰,一年可省下五百億元,十年累計下來將是非常可觀的數字,對降低政府赤字有一定的幫助。二十年下來預估可省下七千多億元公帑,將有限資源重新分配於教育、福利或基層照顧,或弱勢的關懷,以符合社會的公平正義。 公務人員退休法施行細則第三十二條規定「本法修正施行前任職年資,依本法修正施行前原規定標準核發之一次退休金,自願儲存時,得由政府金融機關受理優惠存款,其辦法由銓敘部會商財政部定之。」此一規定為優惠存款之法源依據,詳細規定乃依據「退休公務人員退休金優惠存款辦法」,其他教職員依「學校教職員退休金優惠存款辦法」,軍人依「陸海空軍退除役官兵退伍金優惠存款辦法」,其他政務官、中央民代退休人員亦有優惠存款辦法,皆為行政命令性質。 軍公教優惠存款利率是民國72年訂定,適用對象必須符合依公務人員退休法辦理退休、最後在職機關適用行政院訂定的全國軍公教員工待遇支給要點的公務人員俸額標準表支薪,及依民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前原規定標準核發的一次退休金等三款條件。優惠存款的實施有其時代的背景,當年公務員退休之所以訂定優惠利率辦法,主要係考量五、六十年代公務員待遇微薄,加上通膨不斷,許多公務員退休後生活無以為繼。然現階段公務人員退休所得替代率偏高的原因有三:一是公保養老給付仍享有優存利息18%的優惠;二是退撫新制將於99年實施滿15年,而兼具退撫新、舊制者的退休所得較高,相對也是所得替代率偏高的原因之一;三是本俸(年功俸)占待遇所得比率偏高者,也就是一般非主管階級的公務人員,隨年度待遇調整,退休所得替代率也隨之偏高。 不過,銓敘部也表示,公務人員退撫新制自84年7月1日開始實施後,業已配套對於舊制年資一次退休金及公保養老給付得按年息18%辦理優惠儲存之規定採取斷源性措施,亦即公務人員新制年資領取之一次退休金及公保養老給付均不得辦理優惠存款,但由於現階段退休人員大部份年資仍屬舊制年資,其舊制年資之退休給與享有18%優惠存款利息,致部分退休人員退休後之所得,在退撫新、舊制20餘年之過渡期間,有超過現職同等級人員在職所得之情形。再者,此種現象之形成,乃因公務人員舊制年資計算月退休金之標準前段高於後段(前十五年每年給與5%,自第十六年起每年給與1%);新制年資退休金之基數內涵又高於舊制(新制退休金基數內涵為本俸之二倍,舊制退休金基數內涵為本俸及本人實物代金之和),以致現階段退休人員前段舊制年資得先依舊制較高標準計給月退休金,後段新制年資又得依新制較高基數內涵計算退休金,相較於全部年資均以舊制標準計算或全部年資均以新制標準計算之所得,有偏高的現象。(http://www.mocs.gov.tw/class/news_view_1.aspx?news_id=20051013181657819) 依銓敘部資料顯示,選擇月退的公務員為辦理一次退者的2.38倍,選擇一次退者18%的優惠存款利率是重要的原因。雖然基於政策安定性和法律信賴保護原則,實不可輕易調整,惟其中卻有不容忽視的部分,即優惠存款達200萬元以上的人數佔總退休人數的20%,亦即當時屬高階公務員,其他中低階公務員一次退大多只領70到80萬元退休金。以優惠利率18%來計算,每月拿到的利息不過一萬多元,也頂多維持最起碼生活而已,不過若以200萬元計算利息,卻將近有四萬元,相較於當前不景氣、高失業率的情況下,算是不菲的收入,況且當時能領200萬元以上退休金的公務員多是資深民代、政務官等,原本就生活無虞,條件較為優厚,所以高於200萬元以上退休金的這部分利率似可調降。 針對軍公教18%優惠存款改革,茲考量上列因素並參酌報章媒體意見,歸納臚列贊成與反對的理由如下: 貳、贊成改革的理由 一、國內利率下滑,目前存款利率約2%,軍公教卻有18%優惠存款利息,造成國庫的利息補貼負擔愈來愈沈重。 二、18%優惠定存利率現在只適用於84年以前的退休軍公教人員或現職人員84年以前的公保給付,影響的對象並不多,可予以調整。 三、目前世界各國的退休所得替代率大都是在60~70%之間,台灣的軍公教退休人員所得替代率過高,甚至出現退休後不上班不負責公務,還可以領超過原來的薪水,違背社會公益原則。 四、現今公務員的所得已較往昔大有改善,高於平均國民所得,公教人員優惠存款額度應可適度調整。 五、有些退休人員領取優厚之終身俸之同時又另有一份工作,這些退休軍公教人員的終身俸,加上優惠存款,又有另外一份工作,有兩份收入,生活相當優裕,其優惠存款額度應予減少。 六、18%退休優惠存款利率相關辦法未經立法通過,政府應該廢止此不公平的優惠存款。(http://www.libertytimes.com.tw/2002/new/oct/23/today-e6.htm) 參、反對變更的理由 一、 民國84年以前的退休軍公教人員之18%優惠利率,是因當時政府計算月退與一次退的金額其實是等值,由軍公教人員自行選擇,就法的安定性而言,驟然改變政府與其之間的契約關係,政府將違反「信賴保護原則」。 二、 政府形式上取消特定族群的利益,凸顯形式化的社會公平正義。(http://news.pchome.com.tw/politics/ettoday/20051015/index-20051015211633042116.html) 三、 18%優惠定存利率現在只有84年以前的退休軍公教人員或現職人員84年以前的公保給付仍然保留而已,問題將愈來愈小,民國84年以後擔任公務員者,已不能享有18%的優惠利率。(http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/094/CL-C-094-093.htm) 四、 優惠利率存款適用對象,僅限於支領一般公務人員待遇,並適用舊制公務員退休法支領一次退休金人員,或依舊制年資核計之一次退休金始得優惠儲存,民國八十四年七月一日新制退撫制度實施後之年資所領一次退休金,已不得再辦理優惠存款,政府採取此一受益性措施,實因早期公務員待遇菲薄,且民國八十四年退撫制度改革前退休金之計算,係以退休人員之本俸一項及本人實物代金為基數計算內涵,造成退休實質所得偏低,例如民國六十年代至七十年代一個中階公務員退休時所領一次退休金約為新台幣二十萬元至三十萬元,並以辦理優惠儲存藉利息收入維持其生活,政府如改變上述人員優惠利率,其基本生活勢必受到嚴重影響,造成社會不安,甚或引致已退休人員群起要求繳還原領之一次退休金,改領月退休金問題。(許毓圃,民91)。 五、 政府早已逐步取消優惠存款制度:現職人員在民國八十四年七月一日以後服務之年資,所核給之一次退休金已不得辦理優惠存款,至於在上述時間以後,始擔任公務員者,則已不適用優惠存款規定;同時新制實施後,為鼓勵退休人員擇領月退休金,增訂退休人員亡故後,遺族得改領半數之撫慰金,是以近年來擇領一次退休金人員已逐年大幅減少,連帶地使得辦理優惠存款人數亦逐年遞減,至於退休人員亡故後,亦規定停止優惠儲存,因此優惠存款制度,將隨新制年資之增加,循漸進方式逐步取消。(許毓圃,民91)。 六、 司法院大法官釋字第二八0號曾解釋:領取一次退休金之公教人員優惠存款所生利息,如不能維持退休人員之基本生活,其優惠存款自不應停止。大法官解釋有憲法效力,尤其不應輕言廢止。(許毓圃,民91)。 肆、評析 一般而言,退休所得替代率固然不能過低,以免無法保障退休後生活水準,但亦應與現職人員待遇有合理差距,如差距過小,甚至高於現職待遇,將破壞勞動與工作價值,造成現職人員工作意願降低、士氣不振。依據退撫新制之設計,公務人員月退休金最高標準為70%,此種退休所得水準應屬合理。現階段公務人員退休所得替代率,確實有高於制度設計70%之現象,甚至有部分人員退休所得與現職待遇水準不相上下,因而引起外界對於公務人員退休制度設計合理性之誤解與質疑。 綜合上述,考量軍公教18%優惠存款改革的各項優缺點,衡酌政府財政負擔、社會公平正義以及軍公教人員的退休生活等因素,銓敘部處理方案中第一項:優惠存款利率18%,不作變動,考量信賴保護原則,值得肯定。 針對第二項:退休所得替代率上限百分比擬定為90%,月退俸加上公保養老給付的優存利息,如果超過90%,確實宜降低適用18%優惠存款的額度,惟所得替代率的計算,在「現職待遇」的部分(也就是分母)該怎麼採計,同樣影響計算的結果。在銓敘部所提的甲案中,以法定給與,不含年終和考績獎金為計算基礎;乙案則是以本俸加上專業加給、年終工作獎金為計算內涵。由於基層公務員底薪不高、又沒有主管加給,加上18%優惠利息之後,所得替代率很容易超過90%,預料將是新制實施後直接受到衝擊的主要對象,宜特別注意。 針對第三項:已辦理退休的公務員應一體適用,考量不溯及既往原則,宜再斟酌,或許可針對領有退休俸,而再領有第二份工作者,降低其適用優惠存款利率的額度,或改採浮動利率制度。然而,正本清源之道,宜全盤檢討資深國代、立委、監委退休給付、公務人員退休金、政務官退職金、學校教職員退休金、退除役官兵優惠存款18%問題,以建構合理、合情、合法的軍公教人員退休制度,也才得以吸引並留任優秀公務人力。 來源 軍公教18%優惠存款變革評析 相關文章 軍公教18%優惠存款的由來以及改革 公教18%復活! 朝野協商新制 18%的爛邏輯
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